上海 开展营商环境评价指标体系分析研究

作者：整理/滑静静    来源：上海市财政局

    易采通APP小编从上海财政局官网获悉，对有关代表关于“政府采购深挖潜力促进本市小微企业营商环境优化完善的一点建议”的情况作了答复，主要内容包括：

    关于进一步强化政府采购支持中小企业的政策功能方面，包括三部分：一是强化政府采购中小企业制度建设，二是强化政府采购首购、订购制度建设，三是加强政府采购政策培训和宣传。

    关于优化上海营商环境为中小型、创新型企业服务方面，体现在两方面：一方面建立营商环境评价指标体系，包括两方面分别为开展营商环境评价指标体系分析研究和建立营商环境主要指标体系。另一方面构建开放型经济新体制，促进中小微、创新型企业公平竞争。

    政府采购深挖潜力促进本市小微企业营商环境优化完善的一点建议全文如下：

    建议：

    当前科技迅猛发展、各地硬件建设日新月异背景下，营商环境成为一个地区经济软实力和竞争力的越来越重要的体现。按照中央要求，上海市历来高度重视优化营商环境，取得了显著成效，为我市经济持续、快速、高质量发展，吸引优势企业落户，优化经济结构等，起到了积极的推动作用。

    政府采购是近年来国家一项重要制度改革，按照法律规定、国家部署，我市政府采购工作经过十多年推动发展，取得了长足进步，现已基本成熟、相对完善。在营商环境对本市经济大局愈发重要和关键的今天，政府采购在继续坚持规范、高效的同时，能否克服守成有余、开拓不足的思想，深挖潜力、跨前一步为本市优化完善小微企业营商环境提供助力，这是值得思考的新问题、新课题。对此有以下几点不成熟建议：

    （一）继续落实政府采购鼓励扶持小微企业的系列政策

    （1）加强政府采购鼓励扶持中小微企业相关政策的宣传工作。

    政府采购不同于社会采购、个人采购，强调勤俭节约、适度消费而不是贪大求洋、追求高档。实践来看，本市政府采购涉及的货物、服务和工程大多能够面向小微企业。建议相关部门借助各种机会、通过各种形式加强这方面宣传，让本市各有关方面，政府采购相关单位的决策者、执行者和参与者，都能够领会精神、树立意识并掌握具体政策规定，形成共识，营造良好的政府采购扶持中小微企业的舆论环境和工作氛围。

    （2）想方设法为本市小微企业参与政府采购提供更优质的服务

    小微企业普遍存在人员较少、程序不熟、经验不足、投标不专业等现状，建议本市政府采购专业部门和单位合理分工、建立常态化工作机制，向本市小微企业针对性提供专业培训、咨询服务。特别是随着政府采购政策法规日趋细致完善、电子采购广泛推行，对投标方的要求越来越高、越来越严，小微企业出错、不适应的情况十分普遍，对此建议2018年向有意参与政府采购的本市小微企业全覆盖提供一次专业培训讲解，必要时请专业机构协助。

    相关单位实行政府采购时，要从方便小微企业的角度强化服务意识，坚持规范的同时，做到务实高效、方便快捷、态度良好、降低成本，程序安排和操作上要体现人性化，对小微企业参与采购时碰到的一些困难和特殊情况，在不违背原则的前提下应尽量给予帮助、照顾。

    （3）政府采购执行过程中应切实惠及小微企业

    项目采购中针对小微企业的优惠措施，重点在供应商资格条件设置和评审环节。供应商资格要求中的资质等级、类似业绩及其他内容，应当客观合理、与项目相适应，不得带有倾向性或排斥性内容，不得提出过高要求。一些内容庞杂的项目应合理划分合同授予单位以利于小微企业参与，不得故意排斥阻挠。一些不适宜中小微企业单独参与的复杂项目，要允许和鼓励小微企业组成联合体或以其他合作的方式参与。

    针对小微企业的评审价格折扣要覆盖到所有有明确投标价的项目，目前存在的一些盲区要全部清理。

    近年来政府购买服务的情况越来越多，建议在服务项目的方案规划、立项、内容标准设置等环节，在具体采购操作中，要特别向小微企业倾斜，发挥好这类企业在服务方面的特长优势。

    在政府采购的合同履行、验收、付款等环节，在原则和规范允许的情况下，要多考虑小微企业的实际困难，给予倾斜照顾。

    （二）购买专业服务对本市营商环境进行评估

    营商环境包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。一个地区营商环境的优劣直接影响着招商引资的多寡，同时也直接影响着区域内的经营企业，最终对经济发展状况、财税收入、社会就业情况等产生重要影响。概括地说，包括影响企业活动的法律要素、政治要素、经济要素和社会要素等。

    优化完善营商环境，一直以来是本市相关决策机关、职能部门的工作重点、关注焦点，而做好这项工作的前提就是全方面摸清现有营商环境的详细情况。营商环境涉及面广、情况复杂、实时性动态性强、指标既多又模糊，政府部门限于自身的职责定位、接触视野及人员专业力量，不可能随时随地完全掌握情况，这就需要借助社会力量共同参与。

    建议出少量的财政资金设立专项，通过政府采购向社会专业力量购买服务以实时、详尽评估本市营商环境的方方面面各要素。据了解，这个做法深圳等地已有先例。

    以政府自身工作为主，借助购买专业评估服务，摸清我市营商环境的家底、存在哪些不足、有哪些应对举措，等等。特别是针对我市产业结构优化、科创型小微企业生存状况，小微企业营商环境方面到底存在哪些问题，有哪些痛点、难点，包括人才引进、户籍落户、办公居住饮食、交通、城区环境、社会治安、子女教育、营业政策壁垒、政府效率、法治环境等等，包括政府已施行的政策有何效果、还需要进一步做些什么，等等，都需要深入专业的调查研究，拿出动态实时、内容详实、数据详尽的营商环境评估报告，以供决策及政策实施参考。

    （三）适当适度通过政府采购培植抚育小微企业新型创业

    （1）参照外地做法，建议加大力度以购买服务方式支持孵化企业发展。对进入孵化器提供专业服务的企业管理、信息咨询、研发设计、人力资源服务、专利代理、专利运营、专利分析评议等科技服务机构，通过政府购买服务的方式根据其服务绩效给予支持。对孵化机构的房租和用于创业服务的公共软件、开发工具给予适当补贴，支持孵化机构为创业者提供免费高带宽互联网接入服务，降低创业企业创业成本。

    （2）建议购买专业服务为本市新型创业企业、有志于在本市创业人士提供优质的交流学习宣传平台。小微企业、创业人士由于现实条件限制，其圈子、视野、思路、知识面、方向感等等必然存在一定局限性和盲区。虽然目前有过各类交流平台、沙龙联谊会等，但针对本市现状，政府有必要更加重视、加大力度推动建设一个为创业企业和人士服务的更加权威、更加有效、更加有吸引力、容纳更多参与者的交流学习宣传平台。出少量的资金、适度的软硬件条件支持，向经验丰富、信誉度高的咨询机构购买服务，搭建平台并形成专业化、规范化运作机制。

    平台面向本市所有小微企业、创业人士，淡化行政色彩、突出自由风格，定期不定期开展丰富多样的活动，力求让参与者充分交流、互通有无、开拓视野、获取丰富信息和专业指导、解疑答惑等等。

    （3）对创新型业态、创新型产品实施政府采购适度优先购买

    据了解，国家为了重大产业升级、信息安全，实行了系列政策以扶持推动一些信息化基础产品的自主研发、推广使用，这种特殊情况特殊处理的做法绝非闭关锁国、违反市场原则，很多国家都是如此。

    同样，为促进上海科创中心建设，政府有必要也有能力对一些创新型业态、创新型产品实施政府采购适度优先购买政策。有关部门可以广泛征询本市企业、社会各方面的意见建议，借助专业机构、专业人士力量，甄选出对本市有重要意义、适合政府采购扶持的创新型业态、创新型产品，比如在低碳环保、共享经济、智慧城区建设、互联网+养老、互联网+教育、互联网+生活办公服务、人工智能、大数据处理应用等领域，都有大量文章可做，政府采购都可以深挖潜力、跨前一步有所作为。

    答复：

    关于“政府采购深挖潜力促进本市小微企业营商环境优化完善的一点建议”的代表建议收悉，经研究，现将办理情况答复如下：

    一、进一步强化政府采购支持中小企业的政策功能

    政府采购制度是公共财政管理的重要内容，也是政府调控经济的有效手段。实施政府采购以来，我国政府采购的范围和规模不断扩大、政府采购法规制度体系不断健全、政府采购政策成效不断显现，为了发挥政府采购的政策功能，促进符合国家经济和社会发展政策目标，产品、服务、信誉较好的中小企业发展，我国发布了一系列促进中小企业发展的政策制度，市财政局在贯彻落实相关政策制度的同时，采取了多种措施进一步加强了对中小企业的支持力度。

    （一）强化政府采购中小企业制度建设

    为贯彻落实《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，发挥政府采购的政策功能，促进中小企业发展，根据《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国中小企业促进法》，财政部、工业和信息化部印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2018〕181号）。该办法规定：符合国务院有关部门根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标制定的中小企业划型标准的为中小企业。符合中小企业划分标准并提供本企业制造的货物、承担的工程或者服务，或者提供其他中小企业制造的货物，可以享受该办法的优惠政策。

    负有编制部门预算职责的各部门（以下简称各部门），应当加强政府采购计划的编制工作，制定向中小企业采购的具体方案，统筹确定本部门（含所属各单位，下同）面向中小企业采购的项目。在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%。采购人或者采购代理机构在组织采购活动时，应当在招标文件或谈判文件、询价文件中注明该项目专门面向中小企业或小型、微型企业采购。

    对于非专门面向中小企业的项目，采购人或者采购代理机构应当在招标文件或者谈判文件、询价文件中作出规定，对小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除，用扣除后的价格参与评审，具体扣除比例由采购人或者采购代理机构确定。

    鼓励大中型企业和其他自然人、法人或者其他组织与小型、微型企业组成联合体共同参加非专门面向中小企业的政府采购活动。联合协议中约定，小型、微型企业的协议合同金额占到联合体协议合同总金额30%以上的，可给予联合体2%-3%的价格扣除。鼓励采购人在与中小企业签订政府采购合同时，在履约保证金、付款期限、付款方式等方面给予中小企业适当支持。

    本市的政府采购对中小企业的政策已按照相关法律法规的的规定执行。上海市采购中心于2012年开始在全国率先取消收取投标保证金；在编制采购文件时，除非采购人有需求，否则尽量减少收取质量保证金和履约保证金，降低小、微企业参与政府采购的“门槛”；在资金支付上，多采用分期付款方式，通过支付预付款来减轻小、微企业中标后的资金压力，充分发挥了政府采购对中小企业的政策扶持作用。

    （二）强化政府采购首购、订购制度建设

    为支持本市实施创新驱动发展战略，建设有全球影响力的科技创新中心，发挥政府采购政策功能，鼓励、扶持创新产品的研究和应用，规范本市创新产品政府采购活动，依据《中华人民共和国政府采购法》、财政部《关于印发〈自主创新产品政府首购和订购管理办法〉的通知》及相关法律法规，2015年底市财政局以首购、订购为突破口，制定了《上海市创新产品政府首购和订购实施办法》（沪财采〔2015〕46号），与市经济信息化委、市科委、张江高科管委会制定的《上海市创新产品推荐目录编制办法》配套出台，自2016年起同步实施。办法规定：纳入《上海市创新产品推荐目录》（以下简称推荐目录）或其他省级以上有关部门推荐或认定的创新产品，属于首次投放市场的，实行政府首购，将政府采购合同直接授予提供首购产品的供应商，其中《推荐目录》由市经济信息化委发布。依照上述办法，市财政局明确就市经济信息化委等发布的《2016年度创新产品推荐目录》中的32件创新产品、《2017年度上海市创新产品推荐目录》中的19件创新产品实行首购，由采购人将合同直接授予提供首购产品的供应商，进一步促进了上海科创中心的建设，对一些创新性业态、创新型产品给予了支持。

    （三）加强政府采购政策培训和宣传

    为了让各政府采购主体及时、正确的掌握和了解政府采购相关政策，市财政局每年都组织对采购人、政府采购评审专家、各级政府采购中心、采购代理机构、各区财政局进行有针对性地政府采购政策培训，2017年组织政府采购评审专家培训近2000人次，对政府采购代理机构、各级财政局和政府采购中心等部门培训近4000人次，同时还将培训内容制作成相关操作手册、发布在上海政府采购网上等多种方式供采购人、供应商参考学习。上海市政府采购中心根据集中采购项目的实际情况，以具体采购项目为依托，为供应商提供专业培训指导，使小、微企业能适应政府采购电子化招投标。2017年度采购中心共组织培训供应商约1500人次。上述培训工作的开展为政府采购各项政策的贯彻落实起到了积极的作用。

    二、优化上海营商环境为中小型、创新型企业服务

    营商环境是吸引市场主体和资源要素集聚的关键，为城市竞争力的核心组成部分。按照国家“放、管、服”改革要求，结合上海自贸试验区、全球科创中心重大国家战略，上海积极探索和推进营商环境改善，已取得了一定的成绩和成效。近期，习总书记要求上海在营商环境营造上进一步加大力度。按照“建设国际一流的国际化法治化营商环境”的要求，对标国际大都市最高标准和最高水平，借鉴兄弟省市先进改革经验做法，上海应砥砺前行、更进一步，深化探索营商环境的改善和优化。

    （一）建立营商环境评价指标体系

    营商环境本质上是“进行商业活动的难易程度”，决定着全球资源要素的流向和集聚，成为城市综合实力和国际竞争力的重要构成要件。在全球范围内，特别是国际大都市均非常重视营商环境的营造和“口碑”，上海也提出了形成法治化、国际化、便利化营商环境的总体要求。要通过研究分析，把握国际大都市营商环境实践的共性特征及发展趋势。2018年开始，上海市经济和信息化委员会将委托第三方机构开展相关研究，对营商环境的内涵、外延及国际大都市营商环境改善的趋势特征等进行全面研究分析。具体情况如下：

    1．开展营商环境评价指标体系分析研究。参考世界银行每年发布的《营商环境报告》、世界经济论坛的《全球竞争力报告》等。重点分析三大方面的内容：一是世界银行的评价指标、评价方法和具体指标等。世行自2003年以来每年发布《营商环境》报告，对世界上180多个经济体进行评价排名，其评价体系涉及10大领域近40个指标。二是世界经济论坛的评价体系、评价方法、具体指标等。世界经济论坛自1979年对130多个经济体的竞争力进行综合评判，包含12个支柱因素、114个指标，指标分为基本要求指标、效率提升指标、创新和完备性指标等。三是兄弟省市（特别是北京、深圳等城市）营商环境评价体系和指标等。

    2．建立营商环境主要指标体系。在借鉴和研究的基础上，形成上海营商环境主要指标测评，重点从以下方面进行测评：一是对标国际指标的测评分析。主要根据国内外权威机构的评价和测评情况，对上海营商环境在国际上的地位进行测评分析，观察历年动态变化，重点关注短板与不足。二是对标外省市先进水平的测评分析。对标兄弟省市的先进做法和先进水平，进行测评分析。三是针对政府服务和中小企业营商环境指标的测评分析。结合市中小企业服务中心具体工作，特别针对中小企业、创新型企业的指标进行测评分析，主要采取企业问卷调研和企业座谈的方式进行。通过市企业服务平台，向企业发放营商环境调查问卷，涵盖初创企业、专精特新企业、“独角兽”企业及新兴行业企业等；召开重点企业、行业协会座谈会，进行当面沟通交流，了解企业的感受度和体验度。在对标和借鉴的基础上，对标最高标准和最高水平，针对企业诉求，借鉴国内外好的经验做法，研究提出上海企业营商环境改善的路径与举措，特别关注中小企业营商环境重点指标改善的具体措施。

    （二）构建开放型经济新体制，促进中小微、创新型企业公平竞争

    为深入贯彻落实习近平总书记关于加大营商环境改革力度的重要指示精神和党中央、国务院决策部署，加快推进营造稳定公平透明、可预期的营商环境，降低制度性交易成本，加快对外开放步伐，加快构建开放型经济新体制，结合上海实际，2017年12月28日中共上海市委、上海市人民政府制定出台了《上海市着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》（沪委发〔2017〕38号）。《行动方案》明确上海将从以下几方面着手促进中小微、创新型企业公平参与政府采购：一是继续推动市和区一体化的政府采购信息管理平台建设,统一政府采购交易规则体系,按照公共资源交易平台建设有关要求,进一步推进资源整合和信息公开相关工作。二是对规格标准较统一、采购次数较频繁的通用货物组织实施政府采购时,进一步积极择优引入社会电子商务平台。三是进一步建立健全政府购买服务目录管理制度,将适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务事项以及政府履职所需辅助性服务事项纳入目录,不断加大政府购买服务力度,扩大政府购买服务的范围和规模。四是按照全面实施市场准入负面清单制度的要求,制定公布涵盖上海市地方性法规以上层级的市场准入禁止限制目录,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。五是落实《关于加快推进本市“四新”经济发展的指导意见》,推出促进新技术、新产业、新业态、新模式发展和有效监管的政策措施。支持外资企业设立联合创新平台,协同本土中小微企业推进创新成果产业化项目，培育“专精特新”中小微企业。