政府采购促进中小企业发展对策研究

文/杨浩江苏省南京市公共资源交易中心

本文荣获财政部国库司主办、中国政府采购杂志社承办的“迎接党的二十大深化政府采购制度改革主题宣传有奖征文”优秀奖。

本文全面梳理了政府采购促进中小企业发展相关政策，以江苏省南京市为例，分析政策执行效果和存在的问题，就提升政策效果提出建议。

中小企业是推动经济发展的重要力量，是构建现代化经济体系、实现经济高质量发展的重要基础，在扩大就业、增加收入、促进稳定等方面有着举足轻重的作用。如何激发以中小企业为代表的广大市场主体活力，是当前十分迫切的问题。在我国，促进中小企业发展是政府采购的一个重要政策功能。本文全面梳理了政府采购促进中小企业发展相关政策，以江苏省南京市为例分析政策执行效果和存在的问题，就提升政策效果提出建议。

一、政府采购促进中小企业发展政策措施梳理

近年来，围绕扶持和促进中小企业发展，从国家层面在政府采购活动中作出了系列安排。笔者经过系统梳理，总结出以下特点。

(一)多个法规政策均有涉及

2003年正式实施的《中华人民共和国政府采购法》第九条明确规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等”。自2012年1月1日起施行的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》对政府采购如何促进中小企业发展作出了具体规定，包括预留份额、价格优惠等。2020年12月印发的《政府采购促进中小企业发展管理办法》取代了此前的暂行办法，并对相关政策措施进行了完善。

除此之外，国务院《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(国发〔2009〕36号)、《中华人民共和国中小企业促进法》(中华人民共和国主席令第74号)、《保障中小企业款项支付条例》(中华人民共和国国务院令第728号)、《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》(国发〔2015〕32号)《关于健全支持中小企业发展制度的若干意见》(工信部联企业〔2020〕108号)等法规政策对政府采购扶持中小企业发展均有规制。

(二)政策体系较为完备

为了响应和落实国家关于政府采购促进中小企业发展的政策，各地也推出了相应的配套政策。以江苏省为例，2009年，江苏省财政厅印发《关于政府采购促进中小企业发展的意见》，制定了“清理对中小企业参与政府采购的不合理限制”等十条措施。2010年，江苏省政府印发《关于进一步促进中小企业发展的实施意见》。在地市层面，以南京市为例，2012年南京市财政局发布《南京市政府采购支持中小企业发展管理办法》。2018年11月25日，南京市委市政府发布《关于支持民营经济健康发展的若干意见》，要求“加大政府采购支持民营企业力度。全市年度政府采购项目预算总额中，专门面向中小微民营企业采购的比例不低于40%，其中给小微民营企业的比例不低于60%”。2018年12月19日，南京市财政局发布《政府采购支持中小微民营企业暂行办法》，重申了相关要求。

(三)扶持力度在逐步加大

按时间顺序梳理相关政策发现，政府采购促进中小企业发展的力度在不断加大。相比《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，《政府采购促进中小企业发展管理办法》细化了预留份额的规定，明确小额采购项目(200万元以下的货物、服务采购项目，400万元以下的工程采购项目)原则上全部预留给中小企业;对超过前述金额的采购项目，预留该部分采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购，其中，预留给小微企业的比例不低于60%。可见在预留份额方面，扶持力度在加大。此外，为贯彻落实《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》(国发〔2022〕12号)，财政部发布《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》，要求自2022年7月1日起，将政府采购面向小微企业的价格扣除优惠提高至10%-20%;同时，提高了政府采购工程面向中小企业预留份额，明确超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，在坚持公开、公正、公平竞争原则和统一质量标准的前提下，2022年下半年面向中小企业的预留份额由30%以上阶段性提高至40%以上。

二、政府采购促进中小企业发展政策在南京市的落实情况

南京市在严格执行上级关于政府采购促进中小企业发展政策同时，在政府采购活动中积极探索创新，推出一系列特色措施，全方位助力中小企业发展壮大。据统计，2023年，南京市政府采购授予中小企业合同金额占比为42.5%，其中，小微企业合同金额占中小微企业合同金额的68.1%，两项占比较2022年均有提升。以上数据在一定程度上反映了南京市政府采购扶持中小微企业发展的成效。

(一)推进采购意向公开

借助信息化手段，要求采购人在需求填报环节通过系统上传采购意向公开的证明材料，将此举作为开展采购活动的必要条件，进一步提高了政府采购透明度，方便了供应商提前掌握政府采购信息，提前做好参与采购活动的准备，达到了保障中小微企业平等参与采购活动的目的。

(二)落实价格扣除要求

在采购文件中作出强制性规定，将给予中小微企业评审价格6%-10%扣除、对大型企业与中小微企业组成联合体共同投标的给予2%-3%价格扣除等措施作为评审要素，支持中小企业获得政府采购项目。从2020年3月开始，在政府采购文件中明确，对小型和微型企业产品和服务价格的扣除由原来的6%提升至10%，用扣除后的价格参与评审。2022年12月起，将小微企业价格扣除比例由10%提高到10%-20%。

(三)免收投标保证金

贯彻落实《南京市优化营商环境政策新100条》要求，自2020年1月1日起，停止收取供应商投标保证金(包括谈判、磋商、询价保证金)特殊项目确需收取投标保证金的要经过主管预算单位批准。

(四)降低市场准入门槛

为防范采购活动中出现排除、限制供应商参与竞争等问题，2019年底，南京市编制发布了《南京市政府采购负面清单》，围绕政府采购的资格条件、采购需求、评审办法等，明确45条禁止在政府采购活动中设置的条件，并在采购文件编制中严格执行相关规定，依法保障市场主体平等参与政府采购活动。2022年，对《南京市政府采购负面清单》进行升级，形成《南京市政府采购当事人行为负面清单》，明确规定了采购人、采购代理机构、供应商、评审专家四类当事人94种362项禁止行为。

(五)全省首推信用承诺制

2021年，南京市在政府采购活动中实行供应商信用承诺制，以一份承诺函替代法定资格证明材料，免除繁琐的核验环节，大大简化当事人标前各类材料的收集和提高。2024年第一至第三季度共为5360家供应商减免资格证明材料21440份,切实为企业“减负松绑”。

(六)推行政府采购证照清单

2021年10月，在家具、信息化、物业服务三类项目中率先推行政府采购证照清单，明确可以使用、审慎使用和禁止使用的证照共86项，引导采购人合理设置评审因素，避免以不合理的评审标准歧视中小型企业，收到了较好的效果。2023年7月，对证照清单进行调整，增加空调类证照清单，涵盖品目由三类扩展至四类，证照种类由86项增加到116项。

(七)助力企业破解融资难题

依托“南京市公共资源交易平台”开设“小企业融资平台”，与金融机构的融资服务平台互联互通，架设银企合作桥梁，拓宽供应商融资渠道，有效缓解融资业务开展过程中银行对采购合同真实性验证难、及时获取相关信息难、企业融资难的“三难”问题，通过引入金融“活水”为小企业“增氧”。

三、政策落实中存在的问题

通过以上分析可以看到，在各级政府机构的高度重视和严格执行下，政府采购促进中小企业发展取得了较为显著的效果。据财政部数据显示，2023年全国政府采购授予中小企业合同金额为25239.8亿元，授予中小企业合同总金额占全国政府采购规模的74.4%;其中，授予小微企业合同金额为15778.3亿元，占授予中小企业合同总金额的62.5%。与此同时，由于种种原因，政府采购政策功能的发挥尚未达到预期。

(一)采购份额预留政策执行不到位

《政府采购促进中小企业发展管理办法》规定，“超过200万元的货物和服务采购项目、超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，预留该部分采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购，其中预留给小微企业的比例不低于60%”。然而在实践中，执行效果大打折扣。一方面，一些采购单位对相关政策缺乏足够的了解，在安排年度政府采购项目预算时并没有考虑为中小企业预留相应采购预算;另一方面，由于政府采购项目本身的复杂性，采购单位无法准确把握哪些项目适合预留给中小企业。

(二)变相限制中小企业参与政府采购活动

《政府采购促进中小企业发展管理办法》规定，“不得以企业注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件和财务指标作为供应商的资格要求或者评审因素”。在实践中，也会出现一些隐性限制条件，在财政部发布的政府采购行政裁决指导性案例中，就有项目对供应商承接的合同金额提出要求，而合同金额与营业收入直接相关，构成了对中小企业的限制或歧视。

(三)中小企业认定操作难

《政府采购促进中小企业发展管理办法》规定，在货物采购项目中，供应商提供的货物既有中小企业制造货物，又有大型企业制造货物的，不享受本办法规定的中小企业扶持政策。该规定强调了货物制造商的企业属性，即所有货物的制造商都必须为中小企业，才能享受扶持政策。在实践中，有些项目产品清单多达几百甚至上千项，要证明所有货物的制造商均为中小企业，难度和调查工作量之大可想而知，有些供应商对制造商的企业类型调查不深入，或者对政策理解存在偏差，有可能导致虚假承诺。而评标委员会仅凭投标文件中有限的信息也无法对其提供《中小企业声明函》的真实性予以判断，从而在项目结束后引发争议、质疑、投诉。

四、原因分析

(一)政策传导机制不畅

相关工作人员的认知水平、能力素质等方面不足，加上落实政策功能的细则和措施还不够具体，操作性不强，阻碍了政策的有效执行。

(二)激励和引导措施不配套

由于缺乏有效的激励和引导措施，当政府采购的经济调控目标与采购人的个体目标存在冲突时，采购人往往更倾向于个体目标的实现，从而影响政策功能的发挥。

(三)统一大市场尚未形成

政府采购政策功能的发挥同维护本地财政利益、促进本地经济发展的目标有时会形成矛盾，局部利益与全局利益之间的冲突会影响政策功能的充分释放。

五、对策建议

(一)强化采购人主体责任

建议将支持中小企业的政策功能嵌入采购人内控管理制度，细化采购流程各环节的工作要求和执行标准，引导采购人在政府采购活动中自觉落实预留采购份额等要求。采购人应确定专门的采购部门和人员，归口实施采购工作，特别是要做好市场调研，既要避免应预留份额采购未预留，又要避免符合供货条件的中小企业数量不足以形成充分竞争，从而影响政府采购目标的实现。加大对预算编制人员的指导和培训，帮助他们熟悉政府采购项目的特点，从而能准确判断哪些采购项目适合预留给中小企业。

(二)提升政策可操作性

在预留份额方面，建议各地方财政部门细化和完善预留采购份额的具体措施，明确执行要求，提升政策的可操作性。在中小企业认定方面，建议优化完善具体细则，便于及时准确落实中小企业扶持政策；推广中小企业规模类型自测小程序应用，进一步方便广大中小企业、政府部门和社会公众识别企业规模和类型。

(三)加强监管考核力度

预算审批部门应当严格审查部门预算编制是否落实了中小企业预留预算的要求，对不符合要求的部门预算不予审批通过，并要求重新编制。严格落实面向中小企业预留份额和采购情况报告制度，倒逼主管预算部门压紧压实政府采购促进中小企业发展责任。将政府采购政策执行情况纳入部门绩效考核指标，对执行好的予以加分激励，对执行不到位的予以扣分通报，通过制度保障政策有效落实。

(四)加强政策宣传培训

我国政府采购法律制度体系建设还在日益完善中，现有的相关法律法规内容有些是原则性的、粗线条式，没有涵盖实践操作中的所有情形，这就造成很多采购主体在政策理解上出现偏差，因此，需要加大政策的宣传、解读和培训力度，避免在具体操作过程中出现走样跑偏的情况。加强对财政部政府采购行政裁决指导性案例的学习研究，纠正政策理解的偏差。财政主管部门应以负面清单的形式，细化国家相关法律法规中的禁止性事项。

(五)健全免责机制

采购人对政府采购负有主体责任，既要达到物有所值目标，又要落实政策功能，要做到两者兼顾势必要承担一定风险。因此，应当建立合理的免责机制，合理设置绩效目标和指标，让采购人少一些顾虑，对政策落实起到一定的促进作用。

政府采购作为政府部门实施的经济活动，具有采购量大、程序规范、需求稳定等特点，对经济社会的发展有着重要的引导功能，特别是对中小企业发展起着明显的扶持和促进作用。放眼世界，政府采购促进中小企业发展是多国惯例和通行做法。只有及时调整完善相关政策措施，压实各方责任，加大执行力度，才能保证政府采购促进中小企业发展政策有效实施。