PPP项目为招标代理机构带来转型发展的机遇与挑战

口文／江苏省招标中心 刘 红

  当前，我国经济发展进入了以稳步增长、结构优化、创新驱动为特征的新常态。为使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，国务院在《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)中，提出在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。两年多来，在国家发展改革委、财政部等部门的大力推动下，我国PPP项目蓬勃兴起。这对招标代理机构来讲，既提供了可持续发展的大好机遇，也带来了转型升级的严峻挑战。

  我国招标代理队伍现状

基本情况

  招标代理机构是伴随着我国招投标制度的建立而发展起来的新兴智力服务行业。《招标投标法》颁布实施后，商务部、住建部、财政部、国家发展改革委、工信部先后开展了招标代理机构的资质认定，全国招标代理机构如雨后春笋般的迅猛发展。据不完全统计，到2014年底，全国各类招标代理资质的招标代理机构超过6000家。仅根据住建部2014年工程招标代理机构统计年报显示，在全国参与统计的5950家工程招标代理机构中，工程招标代理机构的营业总收人为2530.59亿元，较2013年增长3．86％，。其中，工程招标代理收入259.36亿元、工程监理收入370.80亿元、工程造价咨询收入247.54亿元、工程项目管理与咨询服务收人233.15亿元。招标代理机构在服务国民经济建设的同时，自身也获得了应有的发展。

改革形势

  近两年国家有关部门在全面深化改革的大背景下，对招标投标领域实施了取消或下放招标代理资质认定、放开招标代理服务价格、推行电子招标投标、组建公共资源交易中心四项改革措施，给传统的招标代理行业带来了很大影响。一是取消招标代理资质审批，意味招标代理市场的放开，企业自主决策进出，自主选择代理服务的行业、专业，甚至某一个具体招标采购项目，招标代理市场供求关系急剧变化，招标代理市场的竞争也日趋激烈；二是放开招标代理服务价格，将使价格竞争更加惨烈，一批新进入招标代理市场的机构，或为市场份额或承接业务，以“跳水价”甚至零收费提供招标代理服务；三是电子招标投标的推广运用，冲击了传统招标投标业务模式，各地开发的电子招标投标系统，把不同行业、不同门类且千差万别的招标采购项目，简单到程序化、格式化，使得招标代理机构应有的中介作用边缘化。

自身不足

  由于诚信体系建设滞后，我国招标代理市场的竞争秩序比较混乱。一是挂靠、出借招标代理资质，使得招标投标市场鱼龙混杂；二是不注重质量竞争、服务竞争，更多地是打价格战，甚至是恶性竞争；三是忽视团队的工程、经济、项目管理、法律等技术含量的经验积累，一味地走程序、跑龙套，难以为招标人提供增值服务。

  主攻PPP项目业务是招标代理机构转型方向

  PPP模式是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的、以特许权协议为基础、优化的项目融资与实施模式。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业)，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、合作共赢”的共同体关系。PPP模式通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

  目前，进入PPP项目中介市场的机构主要有五类：一是各级政府原有的招商团队；二是工程咨询机构；三是招标代理机构；四是会计师事务所；五是律师事务所。但从PPP项目所需要的专业知识看，这五类机构还没有哪一家机构能够完全单独胜任。这种局面给招标代理机构带来新的挑战，同时，也提供了新的发展机遇：

  1．PPP项目咨询量的提升。不论是从传统的阶段性咨询向前期投融资方案咨询等全过程咨询延伸来看，还是从国家转变投融资模式、各地出现大量PPP项目来看，都意味着咨询业务数量将会不断增加。

  2．PPP项目咨询的复杂性和重要性均大于传统的招标代理和造价咨询业务，因此其附加值更高、产值更高，这意味着咨询业务将在“质量”方面也得到提升。

  3．PPP项目的咨询要求从传统的简单模块化向工程技术、项目管理、招标管理、合同管理、法务管理、财务分析等高精专综合性咨询服务发展。咨询要求更高，专业性和综合性更强。开展这一类咨询项目，不仅需要一些高素质复合型人才来牵头领导，还需要由一批具有相当造诣的各领域专家型人才组成的团队来支撑。PPP项目咨询对人才、智力的需求达到了新的高度，远远超过传统业务对人力的需求。招标代理机构如果不能及时培育起支撑新业务的生产力，将会错过这一轮的发展机会。

  招标代理机构下步的创新发展

  招标代理机构为了应对改革出现的挑战、抓住改革带来的机会，在国家推进PPP项目的大趋势中充分发挥自身的作用，必须整合企业各方面要素，通过创新发展，适应新的发展形势。具有工程技术优势的招标代理机构要抓住PPP项目大发展的机遇，需要做好以下几项工作：

  1．主动参与PPP项目市场竞争。有条件的招标代理机构应成立开发、实施PPP项目的专门机构，如PPP项目中心等，配备专职人员，以招标采购业务为中心，整合企业工程前期咨询、招标代理、造价咨询、项目管理、合同管理、工程财务分析、工程风险把控等专业咨询服务，将已有的咨询工程师、造价工程师、投资项目管理师、高级会计师、律师等各类执业人员组合成PPP项目咨询团队，作为自己企业PPP项目的技术支撑团队。如果相关的人才有短缺，也应及时引进补充。

  2．提升代理服务的技术含量。主要包括：

  (1)PPP方案设计及可行性研究。设计基础设施和公用事业PPP项目方案，并就PPP模式与传统采购模式进行VFM(Value For Money)对比分析，研究PPP方案的可行性和收益，编制或审查《物有所值评价报告》和《财政承受能力论证报告》。

  (2)PPP招标采购顾问。设计项目交易结构和招商(招标)程序，设定边界条件、遴选标准等，建立财务模型并进行商业预测分析，编制招商(招标)文件，组织实施招标、招募或竞争性谈判等公开竞争性招商程序，参与商务谈判及协助签订项目特许经营协议等。

  (3)全过程投资控制。在整个项目的实施过程中，根据各阶段工作的性质和特点进行动态控制，寻求合理、有效的控制目标组合和解决方案，从投资估算、设计概算、清单预算到承包合同价、变更索赔和工程款、完工结算价乃至竣工决算价、项目后评价等全过程动态控制，为建设项目创造效益。

  (4)PPP合同管理。包括合同策划、风险管理、谈判顾问、执行管理、后评估等。

  (5)专业法律服务。在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交各阶段全程参与风险管理，提供风险预控措施，尽可能保证项目顺利、有序开展。