PPP项目中非经营性项目

如何选择合伙人

西北(陕西)国际招标有限公司 杨东峰 黄蒙蒙

 2014年11月16日，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号，以下简称《指导意见》)，鼓励发展PPP项目，以充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。PPP项目主要分为三种类：1．经营类项目；2．准经营类项目；3．非经营类项目。对于前两类项目，可以通过“使用者”付费或者“使用者”付费和政府补贴等方式实现，在“利益”的诱惑下，社会投资特别是民间投资会增强进人PPP领域的兴趣，但是对于第三类非经营类项目，由于缺乏“使用者”付费，这种非经营类PPt，项目如何发展会引起思考。

  非经营性项目是指旨在实现社会目标和环境目标，为社会公众提供产品或服务的非营利性投资项目，包括社会公益事业项目(如教育项目、医疗卫生保健项目)、环境保护与环境污染治理项目、某些公用基础设施项目(如市政项目)等。这些项目经济上的显著特点是为社会提供的服务和使用功能不收取费用或只收取少量费用。

  公私合营模式是指政府及其公共部门与企业之间结成伙伴关系，并以合同形式明确彼此的权利与义务，共同承担公共服务或公共基础设施建设与营运。公私合营模式的一般流程大致分为5步：政府通过招投标方式或其他公平方式选择或作伙伴，并签署特殊合作协议，组建项目公司，再由项目公司承担投融资、建设与经营等活动。那么在缺乏“使用者”付费的非经营类项目，如何吸引有实力的合伙人呢?实现非经营类项目吸引合伙人的方法主要有以下几类：

  第一：采用BT模式，BT是英文Build(建设)和Transfer(移交)缩写形式，意即“建设一移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营陛设施建设项目的一种融资模式。此模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。目前，采用BT模式筹集建设资金成了项目融资的一种新模式。

  第二：将非经营陛项目与其他经营陛项目或非经营陛项目或者相关资源开发权加以捆绑，例如土地优先开发权，通过“以丰补歉”的方式实现项目的整体资金平衡和风险控制，同时享受政府的贷款优惠政策，例如：经国务院及中国银行业监督管理委员会批准，农发行的贷款业务分为政策性贷款业务、准政策性贷款业务、商业性贷款业务(含非经营性项目贷款业务)等几类，而其他银行也出台了相关政策，并给予税收减免政策。

  第三：实行代建制，政府投资项目“代建制”，是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设。由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。

  第四：政府投资、补贴和价格协同机制保证，给予合伙人运营权，在非经营类项目中允许发展第三产业(在保证非经营类项目正常维护的前提下)，在合伙人运营的同时，政府参与购买合伙人的服务，例如，在建设公园的时候，可以经公园的运营权交给合伙人，合伙人维护公园基础设施的服务政府来购买，并且合伙人可以在公园内设立商业区域(在保证公园正常运营的情况下)。

  综上所述，PPP项目中非经营陛项目如何选择合伙人对于政府和合伙人来说如何实现双赢的渠道和方法还值得再去探索，为进一步发展非经营类项目政府应该出台更多的政策和法律，从而为非经营类项目的顺利发展保驾护航。

  （来源：《中国招标》周刊2016年第8期）