“十三五”我国城市基建迎高峰

PPP模式全面开花

冯 君

历经2014年和2015年两年密集推广，政府和社会资本合作的PPP模式将在2016年迎来三年试点的收官之年。此间权威人士指出，“十三五”将见证我国城市基础设施建设的又一高峰时期，正式启幕的PPP模式将迎来广阔发展空间。

  PPP助力城市基础设施建设

  “经过两年探索，推广运用PPP模式在中国已初见成效。”财政部金融司司长孙晓霞在2016年1月25日北京举行的中国PPP百人沙龙首届高峰论坛上说，推广应用PPP模式不是一个简单的项目融资，而是一次理念观念的革新，既代表了国家治理能力的提升，又体现了财政管理方式的升级。

  PPP模式的推广和运用始于党的十八届三中全会。经过了2013年的准备之年、2014年的发展元年和2015年的深化完善之年，PPP模式终于在2016年“十三五”开启之际迎来快速发展阶段。

  “十三五”规划建议提出，要创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸收社会资本参与。

  “推广PPP模式对补足城市基础设施建设短板具有重要意义。”出席论坛的住房和城乡建设部城建司副司长章林伟说，2014年我国房地产完成投资总额9.9万亿元，而城市除电力和通讯之外的基础设施建设投资总计1.64万亿元，远低于世界银行建议的房地产投资和基础设施投资1:1的比重要求。

  北京大岳咨询有限公司总经理金永祥说，目前我国城镇化率只有54％，要达到目前发达国家70％以上的城镇化率水平，仍有很大的发展空间。补足基础设施建设短板，无疑为社会资本通过PPP模式参与城市建设提供更多机遇。

  住建部部长陈政高在部署2016年工作时提出，今年将继续大力推进城市基础设施建设。加快地下综合管廊建设步伐，全面规划启动海绵城市建设，在城市黑臭水体整治工作上取得实质性进展。

  巨大的城市基建市场吸引了社会资本的关注。中国建筑副总经理李百安透露，公司致力于商业模式创新和产业结构调整，正由传统的房建领域向基础设施领域转型。通过与地方政府合作，已参与投资了一大批地下管廊、海绵城市基础设施项目的投资建设。

  “保险资金必将成为PPP市场的重要参与方。”中国平安集团总经理任汇川则表示，集团将加大在PPP市场的投资力度，近期也将申请成立产业基金管理公司，并将PPP作为最重要的投资方向。

  PPP模式全面开花

  近段时间，各地为加快推进PPP模式，举措频频。

  近日，浙江省住房城乡建设厅、财政厅等部门就“在城镇市政公用基础设施领域推广政府和社会资本合作(PPP)模式”联合出台了实施意见，提出三种合作方式。

  根据该实施意见，对于经营收费能够满足投资运营成本的项目，如城镇供水、城市燃气等项目，可采取合资合作的方式；对于经营收费不足、仍需政府适当补贴的，如污水处理、地下综合管廊建设等项目，可采取合资合作和政府购买服务相结合的方式；对于主要依靠政府付费的，如城镇排水管线等项目，可采取政府购买服务的方式。

  浙江省要求，浙江各地应当有序推进PPP项目的实施，按照建立PPP项目库、做好前期论证和准备工作、选择合作伙伴、筹组项目公司、完善项目合同、建立监管和绩效评价机制以及风险防范和退出机制等步骤有序推进。同时，建立部门联席会议制度等工作机制，明确各部门责任。

  浙江省还提出了相关支持措施。简化项目审核流程，建立联评联审机制；多种方式保障用地，对符合《划拨用地目录》的市政公用基础设施项目按划拨方式供地，经营陛项目以有偿方式供地，PPP项目合同经营期满后，公共设施连同土地使用权一并移交政府；完善价格形成机制，列入政府定价目录的，执行政府定价或者政府指导价，未列人的，一律由市场决定价格；落实税费支持政策，按照规定，免收相关行政事业性收费和政府性基金，对于已实施的试点项目将给予适当资金支持。

  2016年1月15日，广西壮族自治区人民政府在北京举办政府和社会资本合作(PPP)项目对接洽谈会。中国农业银行、中国银行、中国建设银行等金融机构，北控集团、华赢资产集团、香港中宝集团、北京大岳咨询公司等境内外近200家大型企业，广西14个设区市政府及有关部门负责人共260人参加会议。

此次对接洽谈会现场推介的是单体投资规模较大、长期合同关系清晰、收益比较稳定，与群众百姓生产生活密切相关的120个项目，计划投资2000亿元，涉及全区14个地市、多个行业。其中铁路、公路、地下综合管廊、机场等基础设施类项目58个，计划投资1249亿元；城市污水治理、医院、福利院、生活垃圾焚烧发电、供水、供气、棚户区改造、空气质量监测、文化、旅游、教育等公用服务类项目62个，计划投资751亿元。

  无独有偶，山东临沂也多项举措推广PPP模式。

  一是严格项目识别。根据PPr，项目实施条件及原则，结合实际，优先选择具有引领效应、投资规模较大、可操作性强、落地速度快、社会影响力广泛的项目。通过前期认真调研、严格筛选，选取了双岭高架路及中心城区一期地下综合管廊工程采用：PPP模式进行建设。

  二是广泛沟通对接。为加快PPl：，项目实施进度，有关部门与中国三治集团、葛洲坝集团、中交建集团、中铁建工集团、中建工总公司、中铁建二十五局集团等社会资本方多次洽谈沟通，在充分考虑PPP合作在规划指导、识别评估、咨询服务、合同签订、绩效评价、价格指导、运营补贴及监督管理等内容的基础上，初步拟定了PPP项目实施方案。

  三是加强项目论证。为确保项目实施方案的合理性、科学性和可操作性，组织有关专家对PPP项目实施方案进行了论证，就方案中的项目运营、风险分担、物有所值、法律流程等方面进行了深人的讨论，广泛征求了专家和有关主管部门的意见，进一步完善了PPP方案，为项目进入实施阶段提供了条件。

  贵州也全力以赴，搏击PPP热潮。

  一是着力推进顶层制度设计。贵州省于2015年建立了由常务副省长任总召集人的PPP，省级联席会议制度，强力推进PPP工作。2015年6月，印发《省政府办公厅关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，标志着PPP，工作迈人了新阶段。

  二是全力推介PPt，项目。贵州省以项目推介会、国家集中推介、集中开工等形式向社会强势推介PPP项目。截至目前，全省PPP项目库共有1334个项目，总计划投资9412.79亿元。已签约项目82个，总投资305.99亿元，引入社会资本44.52亿元。

  三是精心推选示范项目。全省有11个项目人选财政部组织推选的第二批示范项目，示范项目数列全国第六位，项目总投资达117.67亿元。同时组织评选出21个省级示范项目和集中开工项目，项目总投资达335.33亿元。

  对PPP应进行更多的理性思考

  各地虽掀起了：PPF，建设的高潮，但业内人士表示，目前PPP模式发展中仍存在观念转变不到位、项目落地率不高、能力建设有待加强、市场环境有待完善等问题。

  孙晓霞表示，PPP是一个难活细活，既涉及理念、观念转变，又涉及体制机制变革。我国用两年时间初步建立了PPP的制度框架，但只是迈出了万里长征的第一步。下一步还要进一步优化法律环境、对假PPP进行纠偏、完善相关配套政策，着力推动PPP规范发展。

  章林伟强调，推广应用PPP项目的关键，在于确保私人投资者获得稳定的投资回报。为此政府要学会从社会资本处“按揭”的能力，要转变理念完善政府管理体制改革；同时相关政策机制也要完善，保证政策的精准性和有效性。

  PPP模式推出后，很多省市都在大张旗鼓的搞PPP建设，特别是一些不发达城市对这块的宣传更为突出，原因是2014年10月28日，财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，部署各地清理存量债务，甄别政府债务，并要求地方各级政府及时将政府存量债务分类纳人预算管理。对适宜开展政府与社会资本合作PPP模式的项目，要大力推广，在建项目要优先通过PPP模式推进。但是在实施过程中，企业似乎缺乏参与的主动性和积极性，究其原因，在于企业对政府诚信的担忧。PPP模式中，政府方面的“老大”思想严重，动辄以政府意志左右企业经营、以政府权力压制企业经营决策，在立项、评估、决策上由政府说了算，无法保证企业的合法经营权益。此外，由于PPP项目周期长且领导换届频繁，不少民营资本对此忧心忡忡，害怕“一朝天子一朝臣”，合同实施会存在变局。

  PPP模式能否成功运行，需要不断强化政府的契约精神，树立起诚信至上的观念，消除“政府利益至上”和“官本位管理”的倾向。

  “前瞻未来，PPP的改革永远在路上。”财政部PPP中心主任焦小平透露，目前推进PPP制度建设的两大举措--．PPl5，立法和特许经营法都在筹划中，财政部也正协调有关部门加快推进：PPF·项目的配套土地、财税等政策落地。

  焦小平表示，随着“十三五”大幕的开启，PPP模式作为一项以供给侧改革为主、需求拉动为辅的改革措施，无疑将成为未来5年我国践行创新、协调、绿色、开放和共享发展的推进器。

  （来源：《中国招标》周刊2016年第7期）