实务问答（25）：某高校自主进行一建设工程（建设投资约4000万元人民币）新增室外道路路灯项目（标的估价小于20万元人民币）的采购招标活动，评标时发现一投标人的投标文件中某项投标货物清单数量大于采购计划清单数量，而其它投标内容项均符合招标文件规定要求，且其投标总报价为投标的最低者。请问，这样的投标文件还是有效投标文件吗？

高国民、张方艺（答）：

依据相关规定及行业惯例，江苏省内建设工程项目相关采购招标投标活动中，这样的投标文件评审后理应属于无效投标文件，应当被否决。因为我省建设系统的规范性文件如苏建规字【2013】4号《关于房屋建筑和市政基础设施工程贯彻招标投标法实施条例的意见》文件之附件二：《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标评标办法》第六条：投标文件有下列情况之一的，属于重大偏差，视为未能对招标文件作出实质性响应，应当作为无效投标予以否决：（十四）与招标文件提供的工程量清单中的项目编码、项目名称、项目特征、计量单位、工程量不一致的。我们由此看出，其关键性用词是“不一致”，而非针对数量所明确的具体要求是“多于”或是“少于”才否决？  

在这里一些人可能会认为：此次采购标的比较小，又是属于此工程新增加且非土建工程不可分割的货物采购项目，还是在自己单位自主自愿进行的采购招标活动，何况其中标的投标总报价最低，且相关项数量是多出采购要求数量的，又不是少于要求数量的，故对采购人单位并不产生什么经济损失，反而会因为投标数量多于招标数量，所以实际需求数量必少于其投标数量（即中标所签合同数量），实际供应过程中一方会履行相关手续调整实际供货数量，最终合同价款结算时必然调减合同实供总价（即实供合同总价等于合同实供数量与合同单价之积），也就是说会给采购人带来一定的经济效益。所以采购招投标相关程序要求可以稍微宽松些，不必太认真。是这样吗？我们分析如下：

我们在这里首先说明的是，我国《招标投标法》第2条：在中华人民共和国境内进行的招标投标活动，适用本法。由此可知，《招标投标法》的适用对象是招标投标活动，即招标人对工程、货物和服务事先公布采购条件和要求，吸引众多投标人参加竞争，并按规定程序选择交易对象的行为。其所谓“工程”，指各类房屋和土木工程建造、设备安装、管道线路敷设、装饰装修等建设及附带的服务；所谓“货物”，是指各种各样的物品，包括原材料、产品、设备和固态、液态或气态物体和电力，以及货物供应的附带服务；所谓“服务”，是指除工程和货物以外的任何采购对象，如勘察、设计、咨询、监理等。

《招标投标法》第2条还让我们知道：它不仅包括《招标投标法》列出必须进行招标的活动，而且包括必须招标以外的所有招标投标活动。也就是说，凡是在中国境内进行的招标投标活动，不论招标主体的性质、招标采购的资金性质、招标采购项目的性质如何，都要适用《招标投标法》的有关规定。据此，即便是非依法必须进行招标的项目，只要采购人选择了招标方式，就应当遵守《招标投标法》和《招标投标法实施条例》相关规定。

但是，从《招标投标法》和《招标投标法实施条例》的有关条款规定看，确实有许多条文是针对强制性招标而言的，并不适用于当事人对于依法强招项目外的自主自愿进行招标的情况，也是说明强制性招标程序要求设定严于自主自愿招标的程序要求。这里我们引用《招标投标法实施条例释义》一书中的相关表述来说明之：比如应当在国家指定媒介发布招标公告，自招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止不得少于二十日，评标委员会专家成员不得少于三分之二，所有投标被否决后应当重新招标，编制资格预审文件和招标文件应当使用标准文本，非因法定事由不得更换评标委员会成员等规定，是专门针对依法必须招标项目的，不适用于自主自愿招标的项目。

本案例事项果真会如此简单而顺利地发展推进吗？我们不妨来进行如下的假设：招标人以其投标总价确定了中标人并以此投标人名和其投标总报价发出了中标通知书，随后以此投标总报价签订了招标采购合同。因此，这一合同将受到我国《合同法》和《招标投标法》及《招标投标法实施条例》等法律法规的约束。综上，这一合同的数量和单价必须是其中标人投标文件中载明的投标数量和单价，依法遵规其所签合同的数量和单价并不能随意改变，这才符合《合同法》相关规定要求，同时只有这样其合同总价才能等于中标的投标总价，也才是未改变采购招投标实质性内容并具有法律效力的采购合同。如若按中标价除以实际需求数量（实际数量小于投标数量）得出的实供货物单价则比其投标文件中的货物单价高。依据《招标投标法》第46条要求：******，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。《招标投标法实施条例》第57条：招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。通过分析不难得知，以此作出保持投标总价而调整货物采购数量并改变合同单价或者保证货物投标单价而调整采购数量并改变其合同总价所签的采购合同，事实上都是在改变了招标投标文件实质性内容（货物单价、数量或总价）的情况下签订的，依法循规属于无效合同，故不受法律法规保护。如果不改变其投标文件的实质性内容即按投标文件中的数量、单价、总报价、交付期限等实质性内容要求签订其采购合同，那么所签订的采购合同是合法有效的，但是采购人必须收下其多出需求数量的那部分货物，事实上工程建设使用不上，无疑会造成不必要的工程材料浪费带来社会负面效应。综上所述，本案例这一投标文件应当在投标评审时，依据现有相关规章或者规范性文件规定要求，否决其投标才是正确结果。