正确识别异常低价 促进政府采购优质优价

顾建均  江苏省招标中心有限公司

摘要:本文结合财办库〔2024〕265号文对如何有效解决政府采购活动中的异常低价进行了分析。在政府采购需求制定时，要合理设置最高限价、做好需求调查、合理分类分包、注重全生命周期成本和开放兼容规范。具体措施包含明确触发异常低价审查的情形、供应商提交异常低价说明材料内容和外部证据的可适用性，过程中做好过程记录，压实评审专家责任。有效解决政府采购异常低价问题，有利于进一步提高财政资金的使用效率，防止“内卷式”恶性竞争，保证政府采购优质优价。

关键词:政府采购;异常低价;评标;需求管理

2024年12月，财政部办公厅印发《关于在相关自由贸易试验区和自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作的通知》(财办库[2024]265号、以下简称《通知》)要求自2025年2月1日起在北京、天津、上海、福建、广东自由贸易试验区和海南自由贸易港开展推动解决政府采购异常低价问题试点工作，为有效解决政府采购活动中异常低价问题给出了解决方法和具体措施。

一、异常低价的现实存在

政府采购活动中异常低价存在已久，同类情况在不同时间、不同地区出现后，处理结果也各不相同。

1.异常低价中标、正常履约

2017年，某市政务外网云服务项目，预算金额495万元，中标供应商为某云计算有限公司，中标金额为0.01元。共有五家供应商参与此次招标，其他四家报价分别为270万元、170万元、309万元、290万元中标公告发出后，舆论哗然，社会关注度也较高、但并未有质疑、投诉信息传出。项目实施顺利，后续还有关于表彰中标供应商的相关新闻报道。

2.异常低价中标、被投诉后责令采购人废标

2023年，某省财政厅政府采购框架协议电子卖场项目公开招标项目，预算金额767.23万元，中标供应商为某信息科技有限公司，中标金额为0.001万元，即10元。某科技发展有限公司质疑后提出投诉，投诉事项包含:评标委员会通过违法投票的方式接受报价10元供应商附在原始投标文件中的报价合理性说明，而并未按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条的规定实质性启动标中澄清程序，要求低价供应商在评标现场合理的时间内提供书面说明。同时，评标委员会违反客观、公正、审慎的评审原则,未要求低价供应商现场提交报价合理性的相关证据材料。最终，某省财政厅认定投诉人的以上投诉事项部分成立，且影响或者可能影响采购结果，裁决项目中标结果无效，责令采购人废标。

3.异常低价中标，因其他原因项目废标

2024年，某地妇幼保健院全自动生化免疫分析仪及全自动生化免疫流水线采购项目，B分标预算400万元，中标金额为1元，常规项目试剂耗材整体下浮率30.51%。在项目中标公告发布后，又发布了中标结果更正公告，宣布该采购项目废标。废标理由是:因本项目收到对中标结果的质疑，组织原评标委员会协助质疑答复，经评标委员会复核，本项目的价格分设置不符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条综合评分法的价格分设置要求，影响采购公平性。根据招标文件规定并经采购人确认本项目废标。该案例中，最终的处理依据不是异常低价，而是以采购文件中价格分值设定不合乎规定进行了废标。此项目是否是因为异常低价中标引发质疑最终废标令人存疑。

二、以往异常低价的处理依据和束缚

实践中，如何处理异常低价，一直困扰采购人和采购代理机构，评审委员会如何积极主动作为进行识别判断也面临挑战。

1.制度规定

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十二条规定,“采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价”。

因此，采购人和采购代理机构不能够基于需求调查情况，直接设定最低限价作为异常低价的判定依据。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条规定,“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料;投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”。

因此，评标委员会可以发起异常低价审查并根据相关材料进行判定

2.实践探索

因为以上制度禁止设定最低限价，有采购人试图通过规定低于预算一定百分比或者有效报价一定百分比，来确定异常低价并进行处理。在财政部交流互动板块留言选登中，有相关留言咨询招标文件中“为保证提供的产品质量或者诚信履约，投标人报价需为合理报价，投标人报价低于其他通过符合性审查投标人平均报价的70%(如投标人报价为40%，其他通过符合性审查投标人平均报价为60%，40%<60%x70%)的即视为不合理报价，作无效投标处理。最终参评不足3家，作废标处理”是否合适?财政部国库司的回答为“按照政府采购有关法律法规，最低评标价法是指投标(响应)文件满足招标(采购)文件全部实质性要求，且投标报价最低的投标人为中标(成交)候选人的评标办法。留言所述价格认定办法，不符合现行政府采购法律法规”

因此，人为在法规制度之外创设相关规定,没有依据，无法落地实施。

3.主要问题

实践中，异常低价审核的发起和最终认定是评审委员会，评审中存在以下情形。

首先，存在评审委员会在熟悉采购文件后，直接审阅各供应商的投标(响应)文件，根据评分办法进行评分的情况。价格分由采购人或者采购代理机构进行计算告知评委，部分电子评标系统设置了价格分直接由系统计算归集到评委的打分表中，也有部分地区和采购人为避免评委商务、技术评分受到供应商报价得分的影响，在评委打完商务、技术分后才告知各供应商价格得分。所以评审委员会对于异常低价缺乏关注。如果采购人和采购代理机构不能及时发现异常低价的嫌疑，及时向评审委员会进行报告提醒，就会完全忽略这种情形。

其次，因为审查异常低价的触发条件较为主观，评审委员会即便发现了报价存在较大偏差，出于减少争议，回避责任的考虑，也较少发起以上事项;或者即便发起以上事页，当供应商在规定时间内提供了书面说明，也较少认定其说明不合理。由于缺少刚性要求，以上条款成了沉睡条款。

最后，因为政府采购中评审办法有最低评标价法和综合评分法综合评分法的价格分计算采用低价优先法。有供应商在报价中采用超低价格进行报价，当不对其认定为异常低价时，会较大幅减少其他非超低价供应商的价格得分差距，报超低价的供应商并不以自身中标为目的，为不法供应商围标串标创造了条件。

以上情形导致在政府采购活动中，异常低价时有发生，最终一种结果是异常低价供应商中标，但在合同执行阶段，低价中标供应商履约差，无法按照采购文件要求和响应文件的承诺进行履约、交付产品和服务，采购人需要进行沟通协调，必要时候提请诉讼进行维权、耗费大量人力、物力、财力，不仅造成财政资金浪费，还消耗了大量社会资源；另外一种结果就是借助异常低价供应商的帮助，高价供应商中标，对于正常竞争的供应商造成不公，也增加了财政资金支付，未有效遏制围标串标的不法行为。

三、通知对加强政府采购需求管理的要求

1.强调设置最高限价的合理性

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十二条规定,“采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价”。

《通知》要求在政府采购需求制定时，采购人要综合考虑项目历史成交与市场调查情况，形成科学、完整、清晰的采购需求，合理设定最高限价。

因此,《通知》强调设定最高限价的合理性，给出了具体的考虑依据和实现路径。

2.强调需求调查的适用

《政府采购需求管理办法》第十条规定,“采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况”。第十一条规定，对于“(一)1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目;(二)涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，包括政府向社会公众提供的公共服务项目等:(三)技术复杂、专业性较强的项目，包括需定制开发的信息化建设项目、采购进口产品的项目等;(四)主管预算单位或者采购人认为需要开展需求调查的其他采购项目”四种情形的项目，应当开展需求调查。

《通知》明确试点地区采购人对于采购项目合理设定最高限价的依据包含了项目历史成交与市场调查情况。《政府采购需求管理办法》所提及的需求调查，也包含了市场供给和同类采购项目历史成交信息等。因此，需求调查对于试点地区采购人的采购项目进行需求调查具有一定的适用性，可以帮助采购人形成科学、完整、清晰的采购需求。

3.合理分类分包要有依据

对于采购项目要进行合理分类分包，适合于打捆一并采购的项目归集在一个采购包中进行，要综合考虑到技术、成本效益和有利于促进竞争，要按照专业分类和专业领域进行分包。

4.注重全生命周期成本

鼓励采购人引入全生命周期成本，在采购文件中要求供应商对约定期限内后续专用耗材、升级服务费用等全生命周期成本进行报价，作为评审时考虑的因素。

对于涉及专用耗材和设备全生命周期耗材持续需求的设备采购项目，由于不同品牌设备的大部分耗材存在不兼容性、不可替代性和唯一性，所以在此类设备采购时，经常会发生供应商低价售卖设备谋取中标。供应商深知在设备全生命周期中需要持续采购耗材才能支持其正常使用，存在对原装耗材长期持久的依赖性。这类耗材采购通常在每个年度通过单一来源进行，议价空间小，导致设备全生命周期购置使用成本高。这也是前述某地妇幼保健院全自动生化免疫分析仪及全自动生化免疫流水线采购项目发生低价中标的本质原因，其设备虽然报价为1元，但是其常规项目试剂耗材整体下浮率仅为30.51%，远低于A分标中中标单位所报的试剂耗材整体下浮率80%。

对于信息化建设项目，如果缺少长期规划，项目分阶段实施，存在供应商低价抢占市场。当获得项目一期建设后，在后续二期、三期建设中具有先天优势，通过其他评分优势，即便高价也能确保中标;或者包装为升级项目，堤内损失堤外补，高价收取升级运维费用。

5.开放兼容规范

现实中，如打印设备有原装硒鼓和兼容硒鼓的区别，原装硒鼓的价格远远高于兼容硒鼓，相关设备家还在保修条款中明确，因使用兼容硒鼓导致设备故障的将不予以设备质量保障。近年来，由于芯片物联网技术的迅猛发展和应用，相关设备厂家通过在耗材中加设芯片，形成封闭产业链，逼促采购人必须采购高价原装硒鼓才能使用打印设备。

对于分期实施的信息化项目,低价抢占市场后，在后期项目招标中，以知识产权、私有协议为由，不提供开放协议，无法兼容其他供应商开放的系统，人为设置障碍壁垒。

最终导致在专用耗材、信息系统升级和运维采购中，采购人将本应当公开招标项目申请单一来源采购，为前期低价中标的供应商持续谋取利益创造了条件，也为引入竞争提升供应商服务质量设置了障碍。

信息化建设项目中，还有供应商低价抢占信息系统市场，后续通过各类高价售卖CA锁、提供会员服务等名义向相关服务对象收取费用甚至违规售卖业务数据谋取不当利益的情况。

《通知》明确试点地区的采购人对于信息化建设、耗材使用量大的仪器设备等采购项目要加强管理明确对于信息化建设项目，供应商要严格落实相关开放性、兼容性标准和规范要求，按照合同提供服务:在系统运行过程中，不得在合同约定之外以任何名义向相关服务对象收取费用。

四、通知对于异常低价审查的要求

《通知》的出台，唤醒了政府采购中低价审查的沉睡条款。

1.明确触发异常低价审查的情形

对于异常低价,《通知》明确了试点地区采购人应当在采购文件中明确异常低价投标(响应)审查的有关内容。这些内容明确，具有刚性的执行力。除了保留《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的相关规定以外，其他三种情形，均是数值计算，具体可行。对于这三类具体数值规定的情形，一旦发生，就应当启动异常低价投标(响应)审查程序。

2.明确供应商提交异常低价说明材料的内容

在评审委员会启动异常低价投标(响应)审查后，对于供应商需要提供的书面说明及必要的证明材料，《通知》在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的基础上，进行了进一步具体明细要求，主要是项目具体的成本测算等与报价合理性相关的说明及材料，而不是笼统的承诺和叙述，这样有助于评审委员会结合项目需求，根据同类产品在主要电商平台的价格、该行业当地薪资水平等情况，依据专业经验对报价合理性进行判断，以判定其是否可能影响产品质量或者不能诚信履约。如果不提供说明、证明材料，或者提供的书面说明、证明材料不能证明其报价合理性，应当将其作为无效投标(响应)处理，相关审查事项应当在评审报告中记录。

3.明确外部证据的可适用性

《政府采购法实施条例》第三十四条规定,“招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据”。

政府采购评审过程中，根据采购文件的要求和响应文件的响应进行评审，一般情况下外部证据不能作为评审的依据。大多数政府采购文件中也有类似于“评审委员会只根据投标文件本身的内容来判定投标文件的响应性，而不寻求外部的证据”的描述。

《通知》明确，评审委员会启动异常低价审核时，对于供应商提交的说明，应当结合同类产品在主要电商平台的价格、该行业当地薪资水平等情况，依据专业经验对报价合理性进行判断。这为在评审过程中引入外部证据判断异常低价提供了依据。这里提醒，采购人和采购代理机构有必要根据通知的规定在采购文件的描述中增加相应描述。

4.提示评审委员会可在审核时获得相关信息

《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》规定，在评审工作开始前，将手机等通讯工具或相关电子设备交由采购人或采购代理机构统一保管，拒不上交的，采购人或采购代理机构可以拒绝其参加评审工作并向财政部门报告。根据以上规定，评审委员会在评审过程中难以获得相关信息。

根据《通知》的要求，提示在异常低价评审判断过程中，需要临时获得相关信息情况时，评审委员会可以在安全可控情形下，通过指定设备、指定渠道获取相关信息，但同时应做到全流程的录音录像，予以存档，以备可查。

5. 要做好异常低价审查的记录

《通知》规定，相关过程需要在评审过程中记录。

记录包含了启动的原因，要求共应商提交相关说明的材料，供应商反馈证明材料的主要内容摘要以及评审委员会判定的依据，评审委员会判定的过程和结果。如果产生不一致意见，参照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十一条规定进行记录处理。

五、加大宣传、压实评审专家责任

对于评审专家，需要加大宣传培训，将《通知》的相关要求向评委解释到位，当出现《通知》规定的异常低价情形时，评审委员会根据《通知》规定进行处理，是应尽义务，必须予以落实。如果不进行处理，属于《政府采购法实施条例》第七十五条规定的“未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审”的情形，将按照规定追究评审专家的法律责任。

六、结语

《通知》对于解决政府采购实践中的异常低价情形，给出了清晰具体的解决路径和方法，对于进一步提高财政资金的使用效率，防止“内卷式”恶性竞争，保证政府采购优质优价，预防供应商围标串标具有积极的现实意义。希望通过试点，完善采购文件、加强履约担保等措施进一步细化工作，获得良好效果，为后期相关举措的全面铺开创造条件，为营造公平竞争的市场环境，确保政府采购优质优价增加动力。