规范有序发展PPP模式的九点建议

——韩志峰在第三届中国PPP论坛上的发言

尊敬的陈旭书记，尊敬的李晓鹏董事长，尊敬的各位领导，各位来宾，大家上午好！首先请允许我代表国家发展改革委对本次论坛的顺利举办表示热烈祝贺，对联合国欧洲经济委员会、中国银保监会给予本次论坛的帮助和指导，对清华大学PPP中心在规范有序推进PPP方面给予国家发展改革委的支持，对光大集团对本次论坛的支持表示衷心的感谢！

近期党中央国务院对于推动PPP模式，规范有序发展，指明了方向，提出了要求。今年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出，要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。今年10月，国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，明确提出要规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）项目，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。规范有序已经成为推进PPP模式持续健康发展的主基调。

我谈几点个人的认识和体会，我认为可以从三个维度，九个方面来理解和把握。

大家都知道，PPP模式的本质是通过公私合作，为社会公众更好提供公共产品和公共服务。因此，项目的公共性是PPP模式最基本、最核心的要求。可能我们觉得这是老生常谈，但是不忘初心，才能使我们的模式走得更长远。按照PPP项目的公共性要求，准确界定PPP模式适用范围，不宜泛化，不能将市场化、商业化的项目纳入PPP范畴。我们在采用PPP模式提供的公共产品和公共服务时，要切实符合经济社会发展需要、符合社会公众的客观需求，既不能滞后也不易过度超前，加强必要性和可行性论证，合理确定建设内容、投资规模等。

PPP模式改变了完全依赖公共机构提供公共产品和公共服务的传统方式，在公共领域引入私人机构和市场机制，本身就是一种创新。另外在PPP模式的发展过程当中，也在不断的创新和完善，因此我认为创新是PPP模式永保活力的所在。要提高运营效率，降低运营成本，进而来提升公共产品和公共服务的供给数量和供给效率，这样才能实现PPP模式的真正目的。当然创新是多个含义，多个角度，多个方面，既包括技术创新、管理创新，也包括运营创新、商业模式创新等等多个方面。

我们知道，PPP是要吸引社会资本参与公共项目，因此它必须要有合理的投资回报，否则的话社会资本将缺乏参与PPP项目的动力和热情。所以我们在把握PPP项目的公共性的同时，也不能忽略PPP项目的商业性。但是PPP项目的投资回报不宜过高，如果回报过高，意味着政府或公众，其实归根到底是社会公众，为这个项目付出了过高的成本。

怎么样提高PPP项目的合理回报呢？可以多措并举，建立健全PPP项目合理回报机制。一是合理确定价格和收费标准。二是适当延长特许经营年限。三是充分挖掘项目本身的商业价值。四是鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本。五是正确选择项目融资模式，降低融资成本，提高资金使用效率。其实在这方面我觉得可做的文章很多，可发挥的天地也很广阔。这是第一个维度。

PPP模式是一种国际上通行的基础设施投融资方式，在我国也有30多年发展历史，对促进基础设施建设、鼓励民间投资、提高公共产品供给效率等发挥了积极作用。因此，尽管在过去的一段时间，在它的发展当中出现的这样那样的问题，但我们不能因短期内出现了一些问题而全盘否定PPP模式。

另外，PPP项目在西方国家基础设施项目中的占比并不高，即使在PPP模式发展较好的英国，PFI项目占公共部门投资的比例也只有11%。因此，PPP模式是加强基础设施建设的重要方式之一，但不是最主要的方式，更不可能成为唯一方式。

当前，中国在基础设施补短板方面还有大量事情要做，需要充分发挥PPP模式的积极作用，PPP项目的数量和占比可能会高于西方国家。因此，规范有序发展PPP模式势在必行，对此要有正确认识和充足信心。

第一，从政府方来讲，我们要加强项目科学决策，合理确定项目范围、建设内容等，不要过度超前，充分考虑地方财政承受能力，同时特别是签订合同之后，要严格履行PPP项目的合同。

从社会资本方来讲，要认真建设、运营好PPP项目，在参与PPP项目的时候，一定要尊重PPP本身的逻辑，不能按照单纯的市场化、商业化的项目来运作PPP项目，杜绝赚快钱、热钱的急功近利行为，防止过度扩张带来的各种风险，切实保障项目质量和企业的运营安全。

第三，中介机构也是很重要的一个方面，中介机构要客观认识PPP模式，理性策划PPP项目，严谨编制PPP论证材料。

充分认识契约的重要性。契约精神是PPP模式的核心和根基，缺少契约约束，合作将无从谈起。这就要求各方规范签订PPP合同。在平等协商、依法合规的基础上，订立规范高效的项目合同，尽可能明确各方权责利，明确合作各方解决分歧的原则和方式。签订合同后，要严格按照合同办事。项目合同一经签署必须严格执行，违约必须承担相应责任。

第一，政策边界要适度。它既然是公私合作，公共部门在其中发挥重要的作用，我们不要忘记，还要充分发挥市场配置资源的决定性作用，发挥社会资本的积极性和主观能动性。

第二，政策推行要适度。理性推进PPP模式，心要热、头要冷，不宜速度过快、规模过大。

第三，政策调整要适度。对PPP出现的问题要及时规范，既要遵守法律法规和国家政策，也要符合市场规律和PPP的客观特点，避免出现不必要的波动和影响。

合规是PPP项目的红线和底线。这个合规涉及到多个方面，要符合投资建设程序，认真履行各项手续，做到依法合规；要符合财政管理要求，严禁利用PPP模式违法违规变相举债，严防地方政府债务风险；要符合金融监管要求，避免期限错配和名股实债，防范金融风险。

PPP项目管理涉及多个部门，只有各部门按照职责分工，加强沟通协调，互相合作，形成政策合力，才能真正做好PPP管理工作。

中央和地方政府要加强协同，PPP属于地方事务，中央决定PPP大政策、大方针，地方政府要在规范前提下因地制宜推进PPP工作。

按照国务院要求，国家发展改革委、财政部正在配合司法部，抓紧起草PPP条例，争取尽快出台，为PPP树规立矩、保驾护航。

最后真诚希望有关各方齐心协力、加强合作！祝愿中国的PPP模式行稳致远、健康发展！预祝本次论坛圆满成功！