规范严管新时代 PPP绩效考核再认识

作者：朱静    来源：PPP知乎

　　2014年下半年以来，PPP在中国已经走过了四年的发展历程，一万三千多个项目，十一万多亿的投资，是这几年PPP模式突飞猛进发展，健康规范发展的有力见证。据统计，这一万三千多个项目，落地率已超过30%以上，其中，有的省市PPP项目落地率及投资额均已实现了“双过半”。那么众多落地的PPP项目进入建设期后，作为政府方首先面临的就是“建设期绩效考核”，因为这是政府“按效付费”的依据，项目公司必须接受的监管之一也包括绩效考核。从国发（2015）42号文，到财金76、113到90号文、92号文等规范性文件，无不在强调“按效付费”的必要性和重要性。

　　但是，“绩效考核”不单单是一个词，一句话、一种说法，它更是一个专业一个学科，就像财务、工程、法律一样，这对很多人来说还是陌生的。随之而来的，在PPP项目实施方案和合同里我们经常看到千篇一律的绩效考核办法，完全雷同相互照抄的绩效考核手册，毫无科学依据的考核指标及权重设计。基于这样的考核方法，实行绩效考核时，谁考核？考核谁？考核什么？如何考核？指标权重如何设？考核的结果如何应用？这些现实的问题可能造成的后果就是无法考核或形同虚设、走过场式的考核。这样显然就偏离了“提高公共服务的质量和效率”这一PPP项目绩效考核机制最终目的”。

　　但是，我们也看到，随着对PPP项目规范管理的推进，尤其是财金（2017）92号文的出台，提出“将考核结果与不低于30%的建设成本挂钩”作为新项目入库的条件之一；《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54）提出要“落实中长期财政规划和年度预算安排，加强项目绩效考核，落实按效付费机制，强化激励约束效果，确保公共服务安全、稳定、高效供给”；“加强运行情况监测。及时更新PPP项目开发目录、财政支出责任、项目采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预算执行等信息，实时监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况，强化风险预警与早期防控”。PPP项目的绩效考核迅速成为了“PPP圈内”大家不断热议的最为重要的话题，更是引起越来越多的政府和社会资本方及各专业机构和人士的高度重视。我们也欣喜地看到，随着这类规范性文件的出台，无论从PPP项目实施方案还是PPP项目合同，对有关绩效考核的设计和约定都在悄然发生着变化。

　　从早期落地的PPP项目“绩效考核”章节和内容的缺失，或者仅对运营期一定比例的考核，到现如今的不仅对运营期成本和收入全部的考核，而且对建设成本考核部分不低于30%；从规定建设、运营的考核，到对项目前期项立项、设计，到后期的项目移交的全生命周期绩效考核；从考核内容和方法的简单粗放且不可操作，到现在的考核方法、细则、指标逐步完善、科学、可操作；从当初多数人对绩效考核的轻视和不在乎，到如今无论项目合作的双方，还是提供咨询服务的各方，都在积极关注绩效考核的话题，无疑，这是中国式PPP良性发展的效果所在。

　　但说到底绩效考核是一个“技术活”，有着很高的“含金量”，由于目前我国尚未形成系统的、对PPP项目全生命周期的绩效评价规范，尚未出台PPP绩效评价顶层设计，也没有就PPP绩效评价的原则、对象、组织实施、共性指标、监督管理、结果运用等方面制定相应的办法和实施细则。因此，如何设计科系、合理、可操作又符合项目实际情况的绩效考核体系仍是摆在我们面前的一个难题。

　　就我国地方目前所采用的 PPP项目考核的总体情况而言：纵观各地的所谓 PPP项目考核，这些考核大多还是基于合同履行所进行的技术性质的考核与评价，而基于监督、管理和旨在促进项目可持续发展的治理型考核并不多见。存在的共性问题是：

　　考核目的不清。偏离了“提高公共服务的质量和效率”这一PPP绩效考核机制的最终目的。评价体系“碎片化”。PPP绩效评价的主体、对象、阶段、指标体系不能完整地反应PPP的全貌，系统性不足。考核体系不注意全面，在考核指标设计或权重上过于片面，如将社会资本的日常工作数量等指标作为绩效考核的重点。轻视合同对绩效考核的约定。PPP项目合同中关于绩效考核的约定千篇一律，流于形式，绩效考核的内容没有价值，相当一部分PPP项目合同没有绩效考核的约定，即使示范项目中也有小部分绩效考核约定不完整。考核方法单一。目前的PPP项目绩效考核机制，大多数都仅仅采用相当于KPI相似的考核方法，不同性质的项目都是一种方法，相互照搬照抄。考核过程流于形式。PPP项目一般由项目公司主导甚至全权负责项目的建设和运营，政府方只能对照实施方案或PPP合同中约定的考核标准，如果没有顺畅的监督和反馈机制，最终考核就是形式。考核评价机构能力亟须完善。PPP项目的专业性和复杂性对开展PPP绩效评价机构（无论指政府方自己组织评价还是委托第三方专业机构）能力都提出了更高的要求。如果按照原来的“惯性”思维和方法，很可能“以偏概全”。

　　针对绩效考核周期长、频次高、专业杂、沟通难、维度多、分析弱、分散化、监测难等特点也是难点，笔者建议：

　　一、用全面发展的眼光来看待PPP项目绩效管理。积极探索包括：基于财政资金管理的绩效管理，基于PPP项目合同绩效目标的绩效管理，基于PPP项目公共服务政府监管的绩效管理，基于PPP项目公共服务价值和效率的绩效管理，基于PPP项目合作关系的绩效管理等多维度、多层次的绩效管理。

　　二、以产出管理为导向来推进PPP项目绩效管理。坚持“以监督为基础，以激励为核心”及动态管理和协商性为原则，在绩效考核体系结构设计时，始终把PPP项目产出绩效作为PPP项目的核心，并以此设置有效的绩效管理机制。

　　三、以风险管理为重心来夯实PPP项目绩效管理。坚持“风险共担”和“风险分担”相结合的模式，以合作关系为纽带，处理好市场等外部风险造成的绩效不达标问题，避免因绩效考核给项目带来的风险增加甚至影响项目的正常实施。

　　四、以项目合同为基准来支撑PPP项目绩效管理。PPP项目全生命周期始终体现契约精神，合同双方应共同协商约定绩效考核方案，对项目的绩效目标实现程度、预算管理、资金使用、公共服务质量公众满意度等评价标准和指标达成一致，形成合意。双方根据合同约定绩效考核相关指标和指标体系，共同监测数量指标、质量指标、效益指标、成本指标等。

　　五、以指标体系为核心来构建PPP绩效管理体系。由于PPP项目实施主体的多样性，带来行业差异、考核对象差异等，不同类型的项目考核指标存在较大差异，应该设计一个兼具共性指标和个性化指标的综合评价指标体系。同时对PPP项目建设期考核指标的设定而言，不能与传统工程项目一样仅有质量、进度、安全等几个方面的考核，还需要增加资金监管、项目管理、产出说明、满意度评价、合同管理、信息管理等其他指标。

　　六、以第三方机构为主体来参与PPP项目绩效管理。鉴于绩效考核和评价的专业性、复杂性，以及沟通过程复杂，考核程序繁琐等因素，未来委托第三评价机构实施绩效考核显然应是一种趋势。该专业绩效评价机构可由政府与项目公司双方共同聘请，并根据双方约定的对公共产品服务的数量、质量等标准和科学的指标体系开展评价。

　　PPP项目考核体系的设计和运行涉及到诸多的利益相关方，它的科学、健康和可持续运行直接关系到政府、社会资本和社会公众彼此间的相互关系，尤其是对将“绩效考核与政府付费挂钩”的政府方而言，不能将本应贯穿项目全生命周期的绩效考核工作“简而化之”甚至“忽略不计”，也不能对如此有科学理论依据的绩效评估工作“不懂装懂”。应积极践行习近平总书记强调的：要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。以真正实现对PPP项目的科学管理、有效管理，真正实现PPP项目推行的“初心”。