政府采购项目适用《电子招标投标办法》吗？

 张利江、范振华

2013年2月，国家发改委等八部委发布《电子招标投标办法》（以下简称“20号令”），标志着招投标的电子化进程有章可循。20号令对于规范招投标交易、提升采购透明度、节约社会资源和降低交易成本具有重要意义。

 近年来《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发63号文）、《互联网+招标采购行动方案（2017-2019）》、《关于深化公共交易平台整合共享的指导意见》（国办函41号文）等相关文件的相继落地和市场驱动，在政府采购领域以电子方式开展包括招标在内的各种采购活动日益盛行。但由于相关法律法规规章不够健全、不尽完善，各类交易主体在实践过程中遇到困惑：政府采购项目的电子化交易是否适用20号令？

 20号令第二条规定，“在中华人民共和国境内进行电子招标投标活动，适用本办法”。从字面来看，无论是否属于政府采购项目，只要是在境内进行的电子招投标活动，都应遵循20号令。但不少人对此存疑，因我国政府采购活动的监督职责属财政管理部门，但20号令的签发单位中没有财政部。那么，政府采购活动是否适用20号令？

笔者认为，对此不能简单处理，应按不同的采购标的分类处理。、政府采购工程以及与工程建设有关的货物和服务

 《政府采购法》规定，“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。《政府采购法实施条例》规定，“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例”。

表1不同法律法规对工程的范围界定

由上表可以看出，两法实施条例已对工程与建设工程进行了统一 。这意味着，以招标方式开展的政府采购项下的工程以及与工程相关的货物和服务，适用招标投标法律体系，除非政府采购法及其实施条例另有规定。该法律体系包含各部委依据招标投标法及其实施条例发布的部门规章，无论该部门规章是否由财政部签发。

《电子招标投标办法》是根据《招标投标法》及其实施条例制定，用于规范招投标交易过程电子化的规章。因此，政府采购中的工程以及与工程建设有关的货物和服务，采用电子招标投标方式交易的，应当适用《电子招标投标办法》。

对于政府采购与工程无关的货物和服务，采用电子招投标方式交易的，是否适用《电子招标投标办法》？

有人认为，政府采购与工程无关的货物和服务采用电子招投标方式的，也同样属于在境内实施的电子招标投标活动，理应适用20号令。但是，我国《立法法》规定，国务院各部委只能“在本部门的权限范围内”制定规章，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

《政府采购法》规定，各级财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。政府采购法及其实施条例规定，政府采购工程及与工程有关的货物和服务进行招标投标的，对该招标投标的监督职责归属《招标投标法实施条例》规定的相应监督部门，财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的政府采购政策执行情况实施监督。但包括招标方式在内的采购与工程无关的货物和服务的监督管理职责在财政部门。由此，政府采购与工程无关的货物和服务采用电子招投标方式交易的，不适用《电子招标投标办法》。

2017年财政部发布《政府采购货物与服务招标投标管理办法》（87号令），指出“政府采购货物服务电子招标投标、政府采购货物中的进口机电产品招标投标有关特殊事宜，由财政部另行规定”。87号令规定的货物与服务是指与建设工程无关的货物与服务。由此可见，政府采购与工程无关的货物与服务，采用招投标方式并实行电子化交易的，财政部将另行规定。

 2018年10月，发改委、财政部、国土资源部、国资委联合发布《公共资源交易平台系统数据规范（V2.0）》（以下简称数据规范），工程建设项目招标投标数据集与政府采购数据集进行了区分。在该《数据规范》的工程建设项目招标投标数据集中，引用了《电子招标投标系统技术规范》中多项标准。而对政府采购，《数据规范》只对采购项目、采购（资格预审）公告、中标（成交）结果公告和更正事项四项内容制定了数据要求，没有明确各类采购方式实现全流程电子化交易不同的具体的数据要求。这也印证了上述结论。笔者预测财政部将会对政府采购项目各种不同采购方式的电子化交易制定具体管理办法。三、政府采购与工程无关的货物和服务电子招投

那么针对政府采购与工程无关的货物和服务实行电子招投标的活动，财政部另行制定的管理办法与现行的《电子招标投标办法》将会有多大差异，这是业内人士特别关心的问题。
从《招标投标法》、《政府采购法》及其实施条例的规定来看，《招标投标法》及其实施条例作为招投标领域的基本法，其重点在于规范招投标程序。而《政府采购法》及其实施条例则是规范政府采购活动，其不仅包括了采购程序，还有各类采购方式、采购合同及其它非程序性规定。
 在部门规章层面，《政府采购货物与服务招标投标管理办法》（87号令）与《工程建设项目货物招标投标办法》（27号令）对比，与前述区别相同，除了规定交易流程程序，政府采购货物与服务招标还包括了采购预算、采购政策、采购合同、履约验收、合同支付等非程序性内容。在交易程序上，政府采购货物招标与工程建设项目货物招标的区别主要在于定标部分：前者需要在评标结束后进行中标结果公告，而后者则是进行中标候选人公示；此外对于样品提供、标前答疑、有效投标人认定、评分规则等交易活动明确了更加严格的规定。
因此，政府采购货物与服务电子招投标的新规在总体架构上与现行的《电子招标投标办法》会趋同。技术规范方面，在功能、业务规则和数据项三方面可增加特别规定，体现政府采购特色，如集采目录、集采机构、政策性规定、采购监督等要求；其他如接口、性能、安全性、可靠性、易用性等要求不会有很大差别。
此外，政府采购项目包含招标、询价、竞争性谈判、单一来源、竞争性磋商等多种采购方式，以数据电文形式进行的各类非招标采购方式，肯定不适用《电子招标投标办法》，建议依据现行政府采购法律法规规章另行制定。