修订政府采购管理办法  规定政府采购具体举措

本刊记者／沐开

2017年7月18日，财政部对外公布了新的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号，以下简称87号令)。据悉，“87号令”将于2017年10月1日起施行，明确将采取强化采购需求等多项措施，增加了“采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价”“采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务”等一系列新条款，防止政府采购中质次价高、恶性竞争等现象发生。

87号令制定背景

87号令的出台，目的是为了贯彻《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例，规范政府采购货物和服务招标投标行为，财政部对2004年颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号，以下简称“18号令”)作了修订，这是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》自2004年9月11日起施行以来所做的第一次较大规模修订。

18号令施行后，对规范政府采购货物和服务招标投标行为发挥了积极作用。但随着国家各项改革的不断深化，特别是党的十八大以来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，政府和市场关系的新定位、推进依法行政的新任务、“十三五”发展的新理念和放管服改革的新举措，都对优化政府采购交易规则、加强采购活动中的权力制约、落实采购政策功能、完善政府采购监管机制提出了更高要求。作为规范政府采购货物和服务招标投标活动的基础性部门规章，18号令亟需进行修订。

随着政府采购制度改革围绕“推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革”思路的不断向纵深推进。针对社会反映较多的突出问题，提出相应解决办法，进一步完善交易规则和监管措施，有利于形成公平竞争、规范管理和结果导向的制度体系。

《政府采购法实施条例》施行以后，18号令关于招标采购程序、评标方法、交易规则、信息公开等方面的规定已经滞后，需要进行修改。同时，18号令作为配套的部门规章，也需要对《政府采购法实施条例》的相关规定进行细化补充，客观上催生了87号令的出台。

本次修订重点突出

87号令共7章88条，较18号令删除36条，新增34条，修订54条。除总则和附则外，87号令按照政府采购货物、服务操作流程，对招标、投标、开标评标、中标和合同以及法律责任等分章作了规定，并重点围绕“明确采购人主体责任，强化权责对等”“坚持问题导向，完善监管措施”“落实放管服改革要求，降低制度性交易成本”三方面进行修订。

具体来说，主要包括两方面：

一是内容上，不仅要重视事中评审，还要延伸到事前评价和事后评价两端，即不仅要评价政府采购的过程，还应该包括采购的计划评价、效益评价、持续性评价和长期评价等。

二是主体上，应着力构建多元化的评价格局，既要强化政府内部的财政、审计、监察等多部门评价，同时也应鼓励和支持有资格和能力的第三方社会机构，以及公众参与评价，从而真正达到“把钱花在刀刃上”的公共财政支出效果。

制定针对性的具体举措

政府采购实践中，质次价高、恶性竞争、效率低下等问题饱受社会诟病，87号令针对这些突出问题从制度设计和执行机制上规定了相关解决措施。

强化采购需求和履约验收管理，减少违规操作空间、保障采购质量。一是要求采购人进行市场调查，根据调查情况科学合理确定采购需求，并进行价格测算；二是详细规定了采购需求应当包括的内容；三是规定采购人经市场调查和价格测算后，可以在预算内合理设定最高限价；四是进一步明确了采购合同应当具备的内容；五是规定采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收；六是要求采购人加强对中标人的履约管理，在供应商出现违约行为时，应当及时处理并依法追究供应商的违约责任。

完善公平交易规则，提高透明度和公正性，禁止暗收回扣。一是增加了对采购人、采购代理机构设置投标人资格要求的限制；规定对于提供同品牌产品的不同投标人，只认定一家参加评标或只有一家投标人有中标资格；二是规定投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理；列举了视为投标人串通投标的六种情形；规定了评标委员会及其成员的禁止性行为；三是进一步细化了中标结果公告的内容，明确了中标公告期限；四是规定采购人应当加强本单位政府采购招标活动内控管理，不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。

完善招标采购程序，着力提高采购效率。补充了公开招标公告、资格预审公告、招标文件、资格预审文件的内容；增加了提供招标文件、资格预审文件的期限，以及投标有效期的规定；明确了采购人、采购代理机构在组织评标工作中的职责；规范了综合评分法的评审因素及分值设置要求。同时，在保障采购活动合法进行的前提下，允许在采购活动中及时纠正分值汇总计算错误等操作性问题，避免因微小错误“推倒重来”。

对于以上举措，业内专家众所纷纭。有专家认为，政府采购本质上就是花钱，与公共财政预算和支出紧密相连。自上世纪七八十年代以来，包括澳大利亚、加拿大、英国等国陆续兴起了一场以“绩效管理和评估”为主题的新公共管理运动。尽管各国制度和实际情况有很多不同，但在涉及提高公共财政支出的经济性、效率和效益等方面的价值取向却是一致和共通的。按照国务院廉政工作会议要求，严格政府采购管理，重在“进一步深化改革，加快完善政府采购制度，规范采购行为”。借鉴新公共管理运动中的改革经验，实现政府采购“物美价廉、适配实用”，不仅需要完善招投标过程的评审机制，还应该强化对政府采购的全流程“绩效评估”。

创新举措落实放管服改革要求

落实放管服改革要求、降低制度性交易成本，是本次修订的重点之一。87号令具体从以下几方面进行了创新和完善：

一是保障供应商平等参与权。规定招标文件、投标邀请书应当向所有通过资格预审或受邀请的供应商提供；组织现场考察或者召开答疑会的，应当通知所有投标人；

二是保障供应商知情权。对中标结果公告进行细化，要求采购人或者采购代理机构应当告知未通过资格审查的投标人本人其未通过的原因；采用综合评分法评审的，还应当告知未中标人本人的评审得分与排序；

三是降低供应商投标成本、提高投标便利度。明确规定除特殊情况外采购人不得要求投标人提供样品，确需提供的应当在采购活动结束后及时退还；招标文件售价应当按照弥补成本的原则确定、不得以营利为目的，资格预审文件应当免费提供；要求采购单位按期退还投标保证金，终止招标的应当退还招标文件费用；允许投标人在投标截止时间前补正投标文件，在评审期间根据评标委员会要求作出澄清和修正。

在法律层面对强化采购活动各方作了规定

87号令还规定了相应的法律责任，采购人如果违反上述规定，由财政部门责令限期改正；情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其行政主管部门或者有关机关依法给予处分，并予以通报；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

具体来看，87号令的出台，强调放管结合并重推进，明规矩于前、寓严管于中、施重惩于后，既是落实“放管服”改革的重要任务，也是推进政府采购制度改革的基本遵循。为此，87号令根据政府采购法及其实施条例的有关规定，对政府采购各方的法律责任进一步作了明确细化和补充完善：

一是规定了对政府采购监管部门及其工作人员懒政怠政、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的处理；

二是规定了采购人未按规定编制采购需求、向供应商索要或接受赠品回扣、未在规定时间内确定中标人、向中标人提出不合理要求作为签订合同条件等违法违规行为的法律责任；

三是规定了采购单位未按照规定进行资格审查、擅自终止招投标活动、未按照规定进行开标和组织评标、未按照规定退还投标保证金等违法违规行为的处理处罚措施；

四是规定了评标委员会成员违规行为的处理处罚措施。

《中国招标周刊》(责编：梁晋)